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“三大关系”读政策,从薛涛解析“污水资源化文件”说开去

The following article is from 一个环保人的读白 Author 郭永伟

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近来阅读薛涛先生的文章颇多所得,本文笔记的着落点不在文件本身、也不在“报告”的结论,而是学习如何学习、阅读如何阅读;以“污水资源化”为案例,学习三大关系、四步方法,阅读思想者面对政策文件时的精妙推演。

来源:一个环保人的读白         作者:郭永伟
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三大





近来阅读薛涛先生的文章颇多所得,于是连标题也赤裸裸模仿抄袭之。本文继续“环保系统”的思考学习,要尝试一点点“政策”话题。


这是笔者鲜少涉猎的领域,从审议制定到监管落实,整个过程的认识都很有限;可环保人是不能不读政策的,尤其企业家、战略、市场从业者而言,“读政策”是必备技能之一;小白读者的最佳捷径是到研究、咨询、协会等权威机构的解析报告中“拿来主义”,再根据自身状况活学活用。


比如自2021年开始,薛涛先生连续在E20论坛中针对“污水资源化”政策文件用3份现场报告(以下简称“报告”)做的细致解析,非常有启发意义。原文链接如下:


本文笔记的着落点不在这份文件本身、也不在“报告”的结论,而是学习如何学习、阅读如何阅读;以“污水资源化”为案例,学习三大关系、四步方法,阅读思想者面对政策文件时的精妙推演。


让我续接前文,从环保系统的“时间”逻辑读起。

注:本文所有PPT配图全部取自于E20水网固废网官方文章,行文中不再标注。


在前文笔记中,我为中国环保描绘了一副极简系统图,其中一个思考是关于政策的“时间”现象,我总结为:点、段、周期(污水处理概念厂·不止于故事(下))。


比如薛涛先生的“报告”所分析、总结和预判的,即是2015-2018-2021-2025这四个时间点、三个时间段、两个时间周期内(也或许只有一个)发生的故事。


显然的,时间和政策,高强度相关。


这里的“时间”,并不由观察者人为设定,是颇自然的现象,便不由思想者人为划分,是最客观的规律。


个人理解“三大关系”(薛涛书中的重要论点),在极大程度上参与了这一“政策-时间”逻辑的编织,画就了局部现状、描摹着系统走向。


本文笔记的学习,根本在于“三大关系”。


而“三大关系”的目标,自然首先是帮助自己读读政策,更有益者,是找到“政策-时间”的阅读通路,以求在战略焦虑时,能够少走一些弯路。


薛涛PPP书籍与“三大关系”




本文是这本书的第三篇阅读笔记,同样聚焦在了一个小篇幅内容,从底层逻辑和系统思考出发,它们构成了全书主体内容的结构和骨架。前两篇阅读笔记如下:



PPP是“术业”,对一个几乎不涉及这项业务的读者而言,似懂非懂、似有还无;但好书都在“术业”肌理之下藏有“道法”,是大众读者可以汲取到的丰盛养料,作者倾囊而出。


《涛似连山喷雪来--薛涛解析中国式环保PPP》(以下简称“《环保PPP》”)首版出版于2018年末,不早不晚刚刚好,恰在了中国PPP和民营环保企业历尽跑马圈地、锐意革新、幻影浮沉的20年之后。


彼时的中国环保走到了岔口,在这之前,关键词是投资、建设、规模、速度、模仿、竞争、市场化;在这之后,热门讨论有创新、系统、提质、增效、合作、并购、国进民退。彼时的中国PPP以一场歼灭战将2.0时代推向高潮,遏止了无底线的杠杆、也差点浇灭了希望的火种,慨叹惋惜之余,环保人茫然问道,若是还有3.0、它会在哪里?



彼时2018年的作者,已经完成从一个资深咨询人向专业环保人的转变(薛涛:一个上岸咨询人的启示),这本书的稀有、高级之处即在于这样两个切身视角,使“术业”和“道法”的融合十分自然完整。读者可以从环保中读取最本质的PPP、也可以在PPP中读到不一样的环保,既有对过往先行经验的复盘深思,也有对下一时代的预判筹划。


“三大关系”是最核心的“道法”之一,它包括:央地关系、部委关系、所有制关系(也叫公私关系)。


  • 央地关系:焦点是中央与地方之间的财权、事权分配。

  • 部委关系:涉及到各部门互相之间对政策、权利的不同理解。

  • 所有制关系:决定了企业经营过程中的诸多基因性差异。

对于三大关系的论述,可参考薛涛在《财经》上做的20分钟详解视频如上↑

我理解书中诸如环境产业方阵说、环保PPP四分类、企业经营不可能三角等观点和方法论都以之为背景逻辑。作者说“三大关系定终身”,定者即是“中国式”的特色,阅读不及这套逻辑,便很难理解和解释环保PPP的诸多现象(详见链接:薛涛:中国特色三大关系决定PPP国情)。



以“三大关系”为背景,中国式环保PPP的发展在兼顾国际标准惯例的同时,需要做再分类、再划分、再定义,这是个人阅读本书的锚点。


当然,“三大关系”影响的领域远不止PPP,将其视为现象结论、再用作方法工具,能够破开中国诸多政经问题的思维定式,也是中国大历史阅读的犀利锚点,值得大量延伸和反复咀嚼。




我向洞悉“政策-时间”的目标出发,“三大关系”的意义便不在于静态时的“读得懂”,而是动态着的“如何读”。


此时的“关系”即为“系统”。


动态着的央地系统,发生在中央与地方、地方与地方之间,后者又可拆分为各层级的政策执行主体,比如省、市、县、企业、园区等。此处的“中央”是政策制定中心、财事统筹中心,地方即政策执行中心、财事分配中心,复杂动态的“制定与执行”,是环保系统机会、风险、创新、经营等矛盾激战之始。


动态着的部委系统,发生在部委与部委、各部委与各地方之间。中央机构中牵涉环保系统的部委包括生态环境部、水利部、工信部、住建部、发改委、科技部、农村农业部、财政部等,在古时政府系统中,大概可划归为一个“工部”。“部委”负责政策的具体设计实施,面对环保的系统性,各部委间的分工、协作是达成政策目标的重中之重,也会因过度交叉而伴生一些不可避免的麻烦。



动态着的所有制系统,发生在中央国有、地方国有、私有、外资所有之间,是环保任务的服务系统。所有制关系是近年环保圈的主导话题之一,央企入局、私企脱困、国进民退、外企融入等都很热,其转变转化大多出于政策布局、拿单能力、抗风险能力、产业链延伸、融资成本、管理效能等目的,是企业战略、市场机制与政府政策的三向接合处。

基于“三大关系”阅读政策,薛涛先生总结了四个基本方法要素(以下简称“四步法”),可以拿来即用、非常具体——

  1. 确定发起部委,涉及到不同部委对地方政府的影响力和具体手段;

  2. 多文件交叉演算,每项政策所产生的作用,要与其他文件进行交叉演算、对比、研究才能有全面认知;

  3. 区分强制性和预期性文件;

  4. 了解本底值不清,包括底数不清、定义不清、效用不清。


用“三大关系”读策的四大要点,可参见薛涛在第十四届固废战略论坛的报告视频节选,视频如上

机会与优势:现状到目标的差距


《关于推进污水资源化利用的指导意见》发改环资〔2021〕13号(以下简称“《意见》”),于2021年1月经国务院同意,由国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、市场监管总局等十部门共同印发。

这份《意见》在业内的关注度很高。可乍读下,文件内容似乎并无新意,“污水资源化”也早已不是什么新鲜词汇,为赋新词强说酒?横看成岭侧成峰?


政策是否策动了市场机会,要考察目标、现状及其间的差距。

和污水不同,再生水拥有更简单的“资源-资产”逻辑。在前文中我曾做思考,“资产效应-资源导向”是环保系统的核心变量,其性质受政策的影响很大。

首先,环保系统它要积累什么资产、及如何转化这些资产,一般由不得主观臆测,即便市场化程度达到了比较高的水平,多数还是要根据“客观的现状与目标之间的差距”做决策。

此时于企业而言,洞察、选择比行动更容易形成优势。

资产的积累即是目标。

目标经计划逐步释放、差距随之而起伏调整,在一个周转期内,将完成一轮存量更新。

以过去20年污水处理率目标为例——

  • 第一步是“处理率”目标,曾经与目标差距很大,洞开了巨量的新建市场;

  • 第二步是“达标率”目标,曾经与目标差距很大,推动了提标、改造大潮;

  • 第三步是“回用率”目标,现状与目标差距越大,则市场空间、热量越大。


现在反转视角,地方政府、工业企业或其他市场主体选择跟上哪一类政策、积累什么样的资产,却不能盲目尾随热门目标,而在于主观上擅长整合什么样的资源。

资源就是现状的本源模样,因地而异、因技而异、因利而异。

资产由资源转化而来、但资源是有限的,且环保系统又有分时、分段、分配的特点,因此,一切关于“资源”的竞争都很激烈。

此时于企业而言,试错、行动比规划更容易创造优势。

现状、目标及其间的差距,是最关键的机会指标,涉及到政策文件落地的必要性、合理性和时效性。

《意见》中的目标描述为:“到2025年,全国污水收集效能显著提升,县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要,水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级;全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上,京津冀地区达到35%以上;工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升;污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。到2035年,形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局”。

总体目标简洁明确,但拆解开来却是个系统活计,数据真假难辨、信息错综复杂,此时,需要通过“发起部委”拨开云雾,找到最佳入口。

多部委、多文件交叉演算



确认发起部委、多文件交叉演算是“四步法”的头两步。

在《环保PPP》书中,作者对中国PPP发展的1.0阶段多有赞扬,彼时由建设部唯一主导、以“特许经营”为主的模式,极大推动了环保公共服务市场化和专业化进程,也促成了一批优秀环保领头企业的诞生。

接下来的PPP2.0则陷入了复杂、疯狂、多元的时期,一方面是伴随着高速发展,系统走向了混乱的熵增,一切都不再单纯;一方面则是为应对这混乱而进行的系列改革中,试错、纠偏带来了剧烈阵痛,有时难以承受。

多部委交叉、多目标取舍是其重要原因之一。

不知怎么的,我阅读“三大关系”,总是有感受到作者在两个时代过后或多或少痛的领悟。

如果我将“三大关系”比作一颗大树,“部委”是枝叶,“发起部委”就是那粗壮挺拔的树干——

  • “发起部委”要向中央系统获得强力支持,政策才有可能真实落地。所以国家最高战略走向对中央政策的影响很大,与之越贴近、成效越显著、紧迫性越强,则优先级越高。

  • “发起部委”要承担协调工作,一方面主导计划、管理与考核,一方面要糅合各部门,达成统一的、和分解的目标。以发起部委为中心,将各部委响应性、相应性文件做汇总阅读,才能得到有效而全面的数据和认识。

  • “发起部委”要充分考虑地方状况,因地制宜、因企制宜,计划和考核也因之而产生不同的效用。在主文件之下,通常会有1+N政策陆续出台,将阅读目录锁定到部委、地方和企业层,才能制定具体可实施的战术和方略。


《意见》的发起部委是水利部,于是它就是居于中心的那个树干,薛涛“报告”解析便集中在了下游的“利用”,“强制性指标”便极有可能实现于地下水、黄河水等取水用水限额。


实际上中央政策文件的条款,大多都是由不同部委各自编制后汇总的;也有很多领域是由不同政策文件共同影响、不同部委共同考核的。

因此这“第一步确认发起部委、第二步交叉演算”,目的就是梳理、聚焦、总结、提炼,找到最好的阅读入口。

分类和定义:数据与认知的统一



高维的市场战略始于对政策需求的洞察。

“指标性质”和“底数不清”听起来不像个方法,似只是提了个醒。但这两个维度是三篇“报告”下来演绎最充分的,其本质是在完成这样一种工作:数据和认知的统一。

关于数据与认知的关系,可参见薛涛在第十九届水业战略论坛的报告视频节选,视频如上↑

作者说:“在市场研究和战略规划中,数据和认知两者就如太极的阴阳,同样重要”。
我想这“统一”既是洞察、也有方法,我给取一个名字,叫作“分类定义法”。

个人阅读体会,在解析之前先分类、在分类之上再定义,是作者薛涛最常用的思维格式之一。

具体的模型工具包括二维、三圈、四分、五方阵、九宫格等。有了分类和定义,才会有洞察,才能明确“指标”所指,进而才有解决方案;没有分类和定义,便没有认识,没有认识,数据失去指导意义,才会轻易被“底数”混淆,战略便无从谈起。

分类不当、定义不清是造成“误读”的主要原因。在“报告”中,作者进行了大量演算操作,它们的分类角度、定义原则、得到的结论都不相同,但集中指向了同一个系统:地域和地方。

“央地关系”是中国政策之树的根系,延伸书籍很多,央、地之间的财权、事权分配是更为广泛探讨的课题。但就产业企业而言,在《意见》落地中区域、流域、行政域内外的统筹协作关系或许是更为关键的第一落点。

例如基于“本底值不清”而重新分类、定义的“缺水城市”,由“北京-上海双城记”起始、在“黄河流域、山东省内水源记”达到高潮、以“青岛-深圳海淡记”结束,又慨叹这逻辑推演,既是科学、也很美学。





学习最后,我尝试阅读了一份县域政策规划文件,最扎眼的地方是“强制性和预期性指标”,因为它的效用最猛烈。

有效的指标要求——无论硬/软——要基于以上“现状、目标及其间的差距”,计算不清现状和目标,叫作盲人摸象,预期便没有意义;认知不及差距,叫作一叶障目,强制也没有意义。

两种指标,一个决定现在,一个规划未来。

在它们之间,“指标”将以本底值为基础、以政策规划为目标,分步逐级纳入中央、部委的考核和督管体系。“水十条”以来的水污染治理市场,绝大部分增长系由“环保部”和“断面考核”带来的;相应的《意见》现在读来,很有可能是“水利部”和“用水定额”。

这是分类、定义的终手势,事后回看,往往它就是起手式。


政策-时间逻辑


在“报告”终篇,作者将近一个时期内最有影响力的三份政策文件拿出来定义“公管压力、技术创新、商业模式”在政策落地中的作用和表现。



其时间点2015/2018/2021,对应分隔了这一周期内污水行业的大事件和产业发展,政策与时间呈现出的关系,不可预测、却有迹可循。

作为市场主体或普通个人想踩准每一个节拍基本不可能,但虽处在不确定之中,环保系统却拥有某些确定的“势”(污水的资源化即是一例),风险只在于政策从规划到完整落定的时间,可以很短、也可能很长。

在不确定性中寻找确定性,参见薛涛在第二十届水业战略论坛的报告视频节选,视频如上↑
政策-时间”影响因素包含了以上“四步法”所讨论的方方面面。

另外一个维度即企业或个人主观的战略定位,决定了其对“政策”做出响应的时机和节奏,市场/资本导向者启动早、战线长,销售/商务导向者反应快、程度深,技术/运营导向者更专注、更稳定。


面对公管、技术、商业在不同政策下的不同影响力,不同的企业战略决定了不同的发展结果,塑造成了当下的市场格局;而预判2021《意见》文件,薛涛先生将“商业模式“列为政策落地的第一拉手,因其具有完全脱离政府补贴的、清晰自洽的付费模式和价格机制,期待类似PPP级别的创新模式涌现。

仅有“商业模式”不足以断定时间周期的起止点位,因为其他两个角还很短、不太明了。

“十四五”目标会实现吗?1+N中会有哪些进一步的推动?

由于学识受限,本文没有很多延伸思考、更不敢下任何结论,若能拿来主义、活学活用,便是进步了;而理论之外,要在实践中持续动态地感知公管压力的落位、商业模式的实践、及技术创新的突破,才能对“时间”有自己合理的判断。

中国环保产业正在摆脱以往山寨抄袭的旧习,向原创技术、标杆案例进击的路上,“系统”思维不可或缺,是下一篇笔记的主题(本文完)。


附薛涛回复:

“谢谢郭总的研读,洞悉了我的分析路径,把我分散的思路统一成了系统,感谢你的深入思考和升华,我说‘授之鱼,不如授之以渔’。你来直接把渔网拔走了做成了渔船。”



本文作者:


郭永伟——读者、跑者、环境守卫者




END

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